深圳拟出台《土地整备利益统筹》新政，留用地算法重构

【作者】深圳市佳宏城市更新运营管理有限公司

【摘要】3月30日，深圳市规划和自然资源局发布关于公开征求《深圳市土地整备利益统筹办法》（征求意见稿）意见的通告。

一、政策解读

一、 主要内容

本政策总体思路是建立以利益共享为原则、权益容积为基准，更加公平更可持续的土地整备利益统筹政策体系。主要内容如下：

（一）政策适用范围

在“6号文”的基础上，本办法将政策对象扩大到各类产权的存量低效用地，包括原农村集体经济组织继受单位实际掌控的合法用地和未完善征（转）地补偿手续用地、已征未完善出让手续用地、国有已出让用地等。此外，为加强政策衔接，本办法要求纳入土地整备利益统筹项目（以下简称“利益统筹项目”）的国有已出让用地已出让年限原则上不少于15年，但位于市级以上重大项目范围内、市土地整备专项规划确定的产业空间整备区、综合功能整备区的不受出让年期限制。

（二）土地整备资金核算

本办法延续了“6号文”的政策思路，对于建（构）筑物按照重置价补偿，青苗和附着物等按照土地整备相关标准补偿。已征未完善出让手续用地、未完善征（转）地补偿手续用地中，不属于土地整备规划建设用地的按照土地整备相关标准核算。项目涉及的技术支持费、不可预见费、业务费等，按照《关于进一步优化土地整备项目管理工作机制的若干措施》（深府办函〔2018〕281号）相关规定执行。

（三）留用土地规划容积

本办法改变了 “6号文”“先核算留用土地规模、再核定留用土地功能，最后计算留用土地开发强度”的方法，确立了“先核算留用土地规划容积，再确定留用土地容积率，最后计算留用土地规模”的规则，以促进不同土地整备项目之间的利益平衡，建立更公平的土地整备利益分配机制。留用土地规划容积由权益容积、配套容积和共享容积三部分构成。

1.权益容积

2019年4月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出要平等保护各类自然资源资产产权主体合法权益。存量用地是自然资源的重要组成部分，保护存量用地及地上的建构筑物权益既是落实国家治理新要求的重要举措，也是推动存量低效用地再开发的重要基础。基于这一背景，本办法创新了权益容积的概念。权益容积是对项目范围内不动产权益的补偿，具体计算公式如下：

权益容积 =（土地权益修正系数+建筑权益修正系数）×土地面积×密度分区基准容积率×留用土地功能修正系数

土地权益修正系数体现土地产权条件的差别。土地权益修正系数根据原农村集体经济组织继受单位合法用地、国有出让用地、已征未完善出让手续、未完善征（转）地补偿手续用地等设计不同的土地产权系数。土地权益修正系数的取值主要考虑了和现行政策的衔接，如对于非农建设用地中工商用地按照65%、工业用地按照30%系数核算，主要考虑了与《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》（深府〔2011〕198号）、《关于征地安置补偿和土地置换的若干规定》（深府〔2015〕81号）等文件的衔接，未完善征（转）地补偿手续用地按照20%系数核算，主要考虑了和“6号文”的衔接。此外，对于国有已出让用地，考虑到土地剩余年期的差异，按照现行《深圳市地价测算规则》进行年期系数修正。项目范围内包含多种用地类型时，土地权益修正系数在各类用地土地权益修正系数的基础上结合用地占比进行加权平均计算。

建筑权益修正系数体现现状建筑权益的差异，结合开发强度修正系数和建筑性质修正系数确定。其中开发强度修正系数主要体现项目范围内拆除建筑数量，反映拆除难度大小；建筑性质修正系数主要考虑项目范围内拆除建筑类型，反映拆赔标准差异。项目范围内包含多个地块、多种建筑类型时，开发强度修正系数根据项目实施范围内现状容积率取值，建筑性质修正系数结合各功能建筑面积占比进行加权平均计算。

土地面积是指纳入权益容积计算的土地面积。其中，国有已出让用地是指不动产权证书约定的土地面积，未取得不动产权证书的，按土地使用权出让合同约定的土地面积确定；非农建设用地、征地返还用地是指相关批复约定的土地面积；旧屋村用地是指旧屋村范围认定批复认定的土地面积；已征未完善出让手续用地和未完善征（转）地补偿手续用地是指项目实施范围内土地整备规划建设用地面积。

密度分区基准容积率按照项目所在位置对应《深圳城市规划标准与准则》中居住用地密度分区的基准容积率取值。位于密度分区未覆盖区域的项目，位于一般地区的原则上按照相邻片区同等密度分区确定，临近生态敏感地区的原则上应比相邻密度分区下降一级确定。项目位置涉及多个密度分区的，按照加权平均进行计算。

留用土地功能修正系数是为了促进不同功能留用土地补偿价值平衡而设计的参数，功能价值高的留用土地其修正系数低、权益容积少，功能价值低的留用土地其修正系数高、权益容积多。通过增加该修正系数，确保即使留用土地功能存在差别，权益容积总价值是相当的。当权益容积为单一功能时，按照相应功能的修正系数直接测算容积；当留用土地权益包含多种功能时，还需结合各功能的留用土地功能修正系数取值比例测算对应的容积。

假定一宗留用土地权益容积拟安排商品住房、共有产权住房、普通工业等功能，各功能留用土地功能修正系数的取值比例分别为k1、k2、k3。本办法约定留用土地优先安排以居住为主导的功能，其中共有产权住房不低于权益容积中居住部分的20%；确需安排工业功能的，工业部分不超过权益容积的30%。因此各功能留用土地功能修正系数的取值比例需满足以下条件：

2.配套容积

配套容积为留用土地中依据法定规划、《深圳市城市规划标准与准则》及相关规划等要求落实的附建式公共服务设施、交通设施及市政设施的建筑面积。

3.共享容积

共享容积是指经规划研究，可在权益容积和配套容积的基础上增加的容积。共享容积不超过权益容积的20%，并优先安排居住用途。为提高政策操作性，共享容积可选择按以下方式之一分配：一是共享容积中60%建成后无偿移交政府用于土地整备安置用房或公共租赁住房、保障性租赁住房等，其余40%归属于不动产权益人用于商品住房；二是共享容积全部用于共有产权住房，共有产权住房按照相关规定管理。

（四）留用土地面积

留用土地面积依据留用土地规划容积及规划容积率确定。

其中留用土地规划容积率结合《深圳市城市规划标准与准则》、法定图则及相关规划要求等研究确定，应满足周边公共服务设施和城市基础设施承载力的要求。为引导留用土地节约集约利用，在符合规范要求的前提下，本办法要求留用土地规划容积率原则不低于《深圳市城市规划标准与准则》中相应功能的基准容积率。留用土地中规划住宅建筑面积还应符合《深圳市城市规划标准与准则》规定的居住容积率上限。

（五）留用土地落地

留用土地应优先在本项目范围内安排。留用土地无法在本项目范围内安排的，本办法提供了与本行政区范围内其他利益统筹项目、城市更新项目统筹处理或在国有储备土地上安排等多种方式。需在项目范围外安排的，按照价值相当的原则，权益容积指标需按两地地价的比值折算，且不得大于在原地核算的权益容积规模。

（六）利益统筹项目管理

本办法基本延续“6号文”关于土地整备项目实施方案、土地整备单元规划的管理要求，但在搬迁补偿协议签订、实施监管协议签订、留用土地出让等环节对“6号文”进行了优化。

1.搬迁谈判和搬迁补偿协议签订

本办法提出了实施搬迁补偿的三种方式：一是不动产权益人自行搬迁，二是引入市场主体搬迁，三是由区政府组织搬迁。相比“6号文”，本办法允许在项目实施方案及土地整备单元规划审批通过后，由不动产权益人或区政府引入市场主体开展搬迁谈判、搬迁补偿协议签订等工作，其中由不动产权益人引入市场主体的应经区政府确认。利益统筹项目涉及原农村集体经济组织继受单位实际掌控用地的，引入的市场主体还应当符合集体资产处置相关规定。此外，为了确保项目顺利实施，本办法对市场主体的资格条件也提出了要求。

2.项目实施监管协议签订

不动产权益人自行完成搬迁的，或者通过相关方式引入的市场主体完成搬迁补偿协议签订的，区政府应当与不动产权益人或市场主体签订项目实施监管协议。对于利益统筹项目引入市场主体的，市场主体必须完成全部搬迁补偿协议签订，实现项目范围内的所有权益转移归一后，方能签订项目实施监管协议并受让留用土地。此外，除提前移交政府的用地外，市场主体或自行搬迁的不动产权益人应当与区政府签订项目实施监管协议后方可按规定拆除利益统筹项目范围内建筑物。

3.留用土地出让

土地整备利益统筹属于存量低效用地再开发的一种方式，在土地管理方面与新增土地有所不同。为落实《综合改革试点》关于创新土地供应方式的要求，充分保障不动产权益人财产权利和合法权益，本办法提出留用土地可以通过协议方式出让给不动产权益人或符合条件的市场主体。

（七）关于过渡期政策衔接的说明

由于在利益规则上与“6号文”有一些区别，为保证项目实施平稳过渡，本办法对过渡期政策衔接做如下安排：本办法施行之日前纳入全市土地整备年度计划的利益统筹项目，已经完成项目实施方案审批的按照已审批通过的方案执行，未完成项目实施方案审批的可按照“6号文”或者本办法执行；本办法施行之日起六个月内新纳入全市土地整备年度计划的利益统筹项目，可按照“6号文”或者本办法执行；本办法施行之日起六个月后新纳入全市土地整备年度计划的利益统筹项目，按本办法执行。

一、 政策评估

（一）有利于推进连片成片整备

本办法拓展了土地整备利益统筹实施对象，将原农村集体经济组织继受单位实际掌控用地、国有已出让用地、已征转未完善出让手续用地等各类存量低效用地纳入政策范畴，实现政策对象全覆盖，有利于推进各类存量低效用地的开发。目前我市正在开展较大面积产业空间整备、综合功能区土地整备等连片成片整备工作，将各类存量低效用地纳入政策适用范围能够避免因政策不覆盖而带来的实施范围开天窗问题，有助于形成集中连片优质国土空间，保障更多重大民生设施、重大产业项目落地实施。

（二）有利于国土空间规划建筑功能结构的优化调整

本办法落实我市国土空间总体规划“保民生、提居住、优工业、控商办”的城市发展策略，通过土地整备利益统筹储备集中连片用地用于重大民生、重大产业等项目，通过留用土地优先安排居住加大住宅的市场供给，且通过修正系数设计适度控制商业服务业用地。同时，本办法明确了公共住房的下限比例，并给予政策系数奖励，进一步优化住宅供应结构，增加公共住房供给。

（三）有利于土地整备的高质量可持续发展

土地整备是我市盘活存量低效用地、实现国土空间提质增效的重要手段。本办法建立了以权益容积为核心的利益规则，综合考虑整备项目的土地产权结构、现状建筑权益、留用土地功能等因素确定项目的权益容积规模，减少因规划条件差别带来的项目补偿差异，促进不同土地整备项目之间的利益平衡，契合了十九大关于更公平、更可持续的发展要求，为土地整备的高质量可持续发展提供政策支撑和制度保障。

（四）有利于形成可复制、可推广的存量低效用地再开发经验

本办法落实了《综合改革试点》中关于盘活存量低效工业用地的改革要求，在土地供应、收益分配、规划调整、历史遗留用地问题处理和机制建构等方面进行了有益探索，为其他城市提供可复制、可推广的存量低效用地再开发“深圳经验”。

二、政策原文

深圳市土地整备利益统筹办法

（征求意见稿）

第一章 总  则

第一条 【目的和宗旨】

为落实《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》，加快构建城市空间统筹利用新模式，推进存量低效用地盘活及国土空间提质增效，保障重大产业、城市基础设施和公共服务设施等项目实施，加大居住用地供应，推进城市可持续发展，结合实践情况，制定本办法。

第二条 【适用范围】

本办法适用于以未完善征（转）地补偿手续用地、已征未完善出让手续用地、国有已出让用地等存量低效用地为主要实施对象的土地整备利益统筹（以下简称“利益统筹”）项目。

其中，国有已出让用地已出让年限原则上不得少于15年，位于市级以上重大项目范围内、市土地整备专项规划确定的产业空间整备区、综合功能整备区的除外。

利益统筹项目应纳入全市土地整备年度计划，相关项目应有计划、有步骤，分批、稳妥有序推进。

第三条 【总体原则】

利益统筹项目坚持以权益为核心，按照规划统筹、公益优先、利益共享、公平公正的原则，核算各类存量低效用地应补偿的权益容积，实现政府、不动产权益人、市场主体等多方共赢，推动各类存量低效用地盘活和集中连片土地整备。

第四条 【历史文化资源和古树名木保护】

利益统筹项目实施过程中应高度重视历史文化资源和古树名木的保护。涉及历史建筑、历史风貌区、不可移动文物、古树名木等的要严格遵守相关规定，严禁擅自拆除历史建筑、历史风貌区、文物等历史文化资源，严禁擅自砍伐或迁移古树名木，防止大拆大建。

第五条 【职责分工】

市规划和自然资源部门负责统筹、协调和监督利益统筹工作。市规划和自然资源部门派出机构负责办理留用土地用地出让及规划报建等相关手续。

各区政府（含新区管委会、前海管理局，下同）负责利益统筹项目的管理和实施。区土地整备机构负责组织编制利益统筹项目实施方案和土地整备单元规划，组织实施土地整备工作。

第二章 利益统筹规则

第六条 【补偿方式】

利益统筹项目补偿包括资金和留用土地两部分。

资金部分中直接补偿费按照以下方式核算：建（构）筑物按重置价核算；已征未完善出让手续用地、未完善征（转）地补偿手续用地中，不属于土地整备规划建设用地的按照土地整备相关标准核算；青苗、附着物等按照土地整备相关标准核算。直接补偿费外的其他费用按照相关规定执行。

留用土地根据本办法核算，原则上以居住为主导功能。

第七条 【留用土地规划容积】

留用土地规划容积由权益容积、配套容积和共享容积构成。

第八条 【权益容积】

权益容积是对项目范围内不动产权益补偿的容积。权益容积按照以下公式计算：

权益容积 =（土地权益修正系数+建筑权益修正系数）×土地面积×密度分区基准容积率×留用土地功能修正系数

土地权益修正系数、建筑权益修正系数、留用土地功能修正系数取值详见附表。

土地面积是指纳入权益容积计算的土地整备规划建设用地面积。其中，国有已出让用地的土地面积按照不动产权证书确定，未取得不动产权证书的按照土地使用权出让合同确定；非农建设用地、征地返还用地的土地面积按照相关批复确定；农村城市化历史遗留违法建筑处理用地的土地面积按照房地产权证书、处理证明书或处理决定书确定；旧屋村的土地面积按照旧屋村范围认定批复确定；已征未完善出让手续用地、未完善征（转）地补偿手续用地的土地面积按照项目实施范围内土地整备规划建设用地面积核定。

密度分区基准容积率按照项目所在位置对应《深圳城市规划标准与准则》中居住用地密度分区的基准容积率取值，项目位置涉及多个密度分区的，按照加权平均进行计算。

权益容积原则上以居住为主导功能，其中共有产权住房不低于权益容积中居住部分的20%；确需安排工业功能的，工业部分原则上不超过权益容积的30%。因规划管控等原因，大鹏新区可以商业服务业为主导功能。

第九条 【配套容积】

配套容积为留用土地中依据法定规划、《深圳市城市规划标准与准则》等要求落实的附建式公共服务设施、交通设施及市政设施等的建筑面积。配套容积原则上建成后无偿移交政府，产权归政府所有，具体移交约定在土地出让合同中明确，相关政策另有规定的除外。

第十条 【共享容积】

共享容积是指留用土地在落实权益容积和配套容积基础上，经规划研究可增加的容积。共享容积原则上不超过权益容积的20%，并优先安排居住用途。共享容积按照以下方式之一确定：

（一）共享容积中60%建成后无偿移交政府用于土地整备安置用房或公共租赁住房、保障性租赁住房等，其余40%归属于不动产权益人用于商品住房；

（二）共享容积全部用于共有产权住房，共有产权住房按照相关规定管理。

第十一条 【留用土地容积率】

留用土地容积率结合《深圳市城市规划标准与准则》、法定图则及相关规划要求等研究确定。在符合规范要求的前提下，留用土地应尽量节约集约利用，容积率原则上不低于《深圳城市规划标准与准则》密度分区基准容积率。

留用土地中规划住宅建筑面积应符合我市居住容积率上限的相关规定。

第十二条 【留用土地面积】

留用土地面积依据留用土地规划容积及容积率确定。除留用土地外，其余土地全部移交政府。

第十三条 【留用土地安排】

留用土地优先在本项目范围内安排。在本项目范围内安排留用土地的，按照本办法第八条核算权益容积。

留用土地无法在本项目范围内安排的，可与本行政区（含新区，下同）范围内其他利益统筹项目、城市更新项目统筹处理，或者在同一行政区内的国有储备土地上选址。按照上述方式安排的权益容积指标，在第八条核算的基础上，应按照两地现行住宅用途标定地价标定区域中标准宗地地价的比值折算，且不得大于在原地核算的权益容积指标。

与其他利益统筹项目统筹处理的，权益容积指标计入该利益统筹项目的权益容积。

与城市更新项目统筹处理的，权益容积按照容积率3.2核算留用土地指标后计入城市更新项目合法用地。留用土地指标的使用按照城市更新相关政策执行，地价标准按国有已批居住用地执行。按照本款落实的，计算权益容积时留用土地功能修正系数按商品住房取值。

第十四条 【留用土地使用年期、产权条件及地价】

留用土地使用年期按照深圳市土地用途最高使用年限的相关规定确定，产权条件为允许分割转让，相关政策另有规定的除外。留用土地应当按照现行《深圳市地价测算规则》缴交地价，其中权益容积部分的留用土地项目修正系数按照0.02取值，归属于不动产权益人的共享容积部分的留用土地项目修正系数按照0.2取值。产权归政府的部分，其地价由政府交纳。

第十五条 【落实其他项目留用土地指标的情形】

在本办法施行前利益统筹项目实施方案已审批通过但留用土地尚未落实的，以及原特区外村办学校依据《关于原特区外村办学校土地房产遗留问题处理的意见》处理但留用土地指标尚未落实的，留用土地指标可与新开展的利益统筹项目统筹处理。按照本款落实的，留用土地指标中合法用地部分按照附表1、利益共享用地部分按照100%分别核算后，根据两地现行住宅用途标定地价标定区域中标准宗地地价的比值折算，并按照容积率3.2、商品住宅计入新开展的利益统筹项目的权益容积。

第三章 项目管理

第十六条 【项目实施方案和土地整备单元规划】

利益统筹项目实施方案包括整备资金方案、权益容积方案、留用土地方案、项目实施方式等内容。按照本办法在项目范围内或在储备土地上安排留用土地的，留用土地方案中应明确留用土地的位置及规模、用途、规划容积等规划控制指标。项目实施方式应明确项目搬迁主体，搬迁主体包括区政府、不动产权益人或市场主体。项目实施方案由区政府审批。

在项目范围内或在储备土地上安排留用土地涉及法定图则不覆盖或法定图则未制定地区，以及需要对法定图则强制性内容进行调整的，必须编制土地整备单元规划，并纳入项目实施方案。土地整备单元规划应当以国土空间总体规划、相关专项规划为依据，并结合法定图则、规划标准单元的管控要求和土地整备的实施需要，对利益统筹项目实施范围内的土地分配、规划布局、公共设施，以及留用土地的用地功能、规划控制指标等进行研究。土地整备单元规划按程序报批，经批准的土地整备单元规划作为规划管理的依据，公布后纳入“多规合一”平台。

第十七条 【搬迁谈判和搬迁补偿协议签订】

利益统筹项目在项目实施方案及土地整备单元规划审批通过后，可以由不动产权益人实施搬迁，也可以由区政府引入或经区政府确认的市场主体开展搬迁谈判、搬迁补偿协议签订等工作。利益统筹项目涉及原农村集体经济组织继受单位实际掌控用地的，引入市场主体还应当符合集体资产处置相关规定。引入的市场主体应当符合国家房地产开发企业资质管理的相关规定，净资产规模在人民币1亿元以上，且负债率不高于50%，并具有成功的开发经验和良好的社会信誉。

利益统筹项目也可以由区政府在本办法规则内制定搬迁补偿方案，并开展搬迁谈判、搬迁补偿协议签订等工作。

利益统筹项目涉及已征未完善出让手续用地的，征地补偿实施方自行理清征地范围内的经济关系后可作为不动产权益人参与土地整备。

第十八条 【项目实施监管协议签订】

不动产权益人自行完成搬迁的，或者通过相关方式引入的市场主体完成搬迁补偿协议签订的，区政府应当与不动产权益人或市场主体签订项目实施监管协议。

项目实施监管协议应包括向政府移交土地、履行搬迁补偿协议等义务，以及实施进度安排、项目资金监管及其他监管要求、违约责任、清退机制等内容。

除提前移交政府的用地外，市场主体或自行搬迁的不动产权益人与区政府签订项目实施监管协议后方可按规定拆除利益统筹项目范围内建筑物。

第十九条 【留用土地出让】

按照本办法规定安排留用土地的，在完成利益统筹项目范围内建筑物拆除后，留用土地通过协议方式出让给不动产权益人或市场主体。

留用土地在出让前，应先行完成土地入库相关手续。

第二十条 【后续管理】

区政府应按照土地整备验收有关规定，组织相关职能部门做好利益统筹项目的土地验收、分类移交、入库管理等工作。

留用土地供应方案由市、区政府依职权审批，市规划和自然资源部门派出机构依据下达的留用土地批复和移交土地情况，依职能办理留用土地出让及规划报建等相关手续，并结合项目情况建立留用土地台账。

第二十一条 【土壤污染治理】

项目范围内土地存在污染的，应当按照土壤污染防治相关法律、法规开展治理工作。

第二十二条 【法律责任】

国家机关工作人员和不动产权益人应当依法依规开展利益统筹工作。

任何单位和个人违反法律法规有关规定，造成严重后果的，应依法追究相关责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四章 附则

第二十三条 【与土地出让合同约定的衔接】

已签订土地使用权出让合同且土地使用权出让合同中对政府收回土地使用权有相关约定的，从其约定。土地使用权已经到期的国有已出让用地不得纳入全市土地整备年度计划。涉及闲置土地的，按照闲置土地管理有关规定处理。

第二十四条 【项目衔接】

本办法施行之日前纳入全市土地整备年度计划的利益统筹项目，已经完成项目实施方案审批的按照已审批通过的方案执行，未完成项目实施方案审批的可按照《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》或者本办法执行。

本办法施行之日起六个月内新纳入全市土地整备年度计划的利益统筹项目，可按照《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》或者本办法执行。

本办法施行之日起六个月后新纳入全市土地整备年度计划的利益统筹项目，按本办法执行。

第二十五条 【动态修订】

市规划和自然资源部门可根据市政府工作部署、城市发展情况和土地整备工作需要，对附表进行动态修订，报市政府备案后施行。

第二十六条 【术语定义】

本办法所称不动产权益是指利益统筹项目范围内土地及地上建筑物的权益。

本办法所称标定地价、标定区域与标准宗地是指依据《深圳市地价测算规则》，由市规划和自然资源部门定期发布的标定地价成果。

本办法所称已征未完善出让手续用地是指本市行政区域内在2007年6月30日前已签订征地补偿协议、且未完善土地使用权出让或划拨手续的土地，具体包含以下几类：

（一）由土地主管部门、原农村集体经济组织继受单位和征地补偿实施方三方签订征地补偿协议，且由征地补偿实施方实施补偿的土地；

（二）由土地主管部门与原农村集体经济组织继受单位签订征地补偿协议，且征地补偿协议或市、区政府相关文件明确规定由征地补偿实施方实施补偿的土地；

（三）其它经市、区政府认定，由征地补偿实施方实施补偿的已征未完善出让手续用地。

原征地主要目的为公共管理与服务设施、交通设施、公用设施、绿地、特殊用地等公共利益项目建设的，以及农业、林业等非建设用途的已征未完善出让手续用地原则上不适用本办法。

第二十七条 【有效期】

本办法自***年**月**日起施行，有效期五年。

附表:

1. 土地权益修正系数表

2. 建筑权益修正系数表

3. 留用土地功能修正系数表