更新项目合法用地不足怎么办？坪山区探索解决新路径

【作者】佳宏城更

【摘要】据悉，《坪山区关于加强城市规划建设管理和历史文化保护传承高质量推动城市建设的实施意见》（以下简称《实施意见》）即将印发，《意见》共6个部分23条。分别从“总体要求”“加强规划统筹实施”“科学实施城市更新”“大力推进土地整备”“加快重点片区开发建设”和“保障措施”等6个方面就高质量推动城市建设提出了总体要求和部署，并制定了三年内推动12个统筹片区内72个更新项目的实施、释放5个平方公里级产业空间等总体目标。

与此同时，为更好的落实《实施意见》中关于高质量推动城市建设的工作要求，全面加快推进城市更新和重点片区开发建设，坪山区同步出台《坪山区全面推进城市更新三年行动计划》、《坪山区全面推进土地整备三年行动计划》，两份行动计划作为《实施意见》配套文件，将工作内容进行量化。

高质高效打造“创新坪山、未来之城”

近年来，习近平总书记就加强城市规划建设管理工作发表了系列重要讲话，作了许多重要指示批示，《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》等中央、省、市文件也相继出台，对进一步加强城市规划建设管理和历史文化保护传承、科学绿化等工作提出了一系列新要求。

与此同时，随着粤港澳大湾区、深圳先行示范区建设的全面铺开、纵深推进，坪山城市建设迎来了快速发展跃升、全面提质增效的历史阶段，也集聚了跑出更快加速度的条件，亟需进一步加快推进更新整备和重点片区开发，拓展城市发展空间，高质高效打造“创新坪山、未来之城”，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。

2月7日，坪山召开2022年新春第一会：坪山区高质量推动城市建设工作大会，会议提出坪山将大力推动坪山城市更新和土地整备工作，这也是本届坪山区委把“创新坪山、未来之城”作为奋斗目标后，确定的高质量推动城市建设的主抓手和今年的主攻方向。4月18日，坪山区召开集中力量解决发展掣肘问题动员大会。会议聚焦坪山新时代发展面临的各类问题矛盾和体制机制障碍，以及因特定历史条件、发展阶段客观存在的历史遗留问题和顽瘴痼疾，着力破解制约“创新坪山、未来之城”建设的突出矛盾和主要障碍，扫清高质量发展“拦路虎”。

推动高质量城市建设，成为了当前坪山把握重大历史机遇，实现跨越式发展的重要抓手，也将为坪山下一步在强化城市功能、优化营商环境、升级产业结构、提升人居环境上积蓄充足的后劲，以此全方位提升城区发展质量和“创新坪山、未来之城”的集聚力、承载力、辐射力，加快推动城市结构调整优化和品质提升，更好满足人民群众日益增长的美好生活需要。

总体目标

三年内推动72个更新项目实施

释放5个平方公里级产业空间

在加强历史文化保护传承和生态保护，转变城市开发建设方式，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，科学高效推进城市更新、土地整备和“1+7+N”重点片区开发建设的前提下，《实施意见》提出了具体目标。

——推动12个统筹片区内72个更新项目的实施，力争完成580公顷更新计划审批和120公顷更新项目供地；

——三年内，推动实施“7+11”土地整备利益统筹和综合功能整备区，项目范围近10平方公里，释放5个平方公里级产业空间；

——加快推进燕子湖等“1+7”重点片区规划建设，争取两年全面启动、五年初见成效、十年基本建成。

一、保护与发展并重传承历史文脉，延续特色风貌，留住乡愁记忆

《实施意见》中提到，坚持保护与发展并重，既要加强历史文化保护传承，也要实事求是、高质高效推进城市建设。强调在更新单元规划和整备专项规划中加强历史文化保护与利用专项研究，引导鼓励实施主体参与历史文化保护和活化利用，传承历史文脉，延续特色风貌，留住乡愁记忆；严格既有建筑拆除管理，坚持留改拆并举，防止大拆大建；严格保护古树名木，涉及树木迁移、砍伐的，依法从严审批、从严监管。

在加强历史文化保护传承上，将全面开展历史文化资源的普查，划定各类保护对象的保护范围和必要的建设控制地带，在更新单元规划和整备专项规划中加强历史文化保护与利用专项研究。严格既有建筑拆除管理，除“三旧”改造标图建库中拆除重建、生态修复类及违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，防止大拆大建。

在加快打造美丽生态典范城区上，《实施意见》提到，将践行“绿水青山就是金山银山”理念，坚定不移走生态优先、绿色发展之路，注重生态敏感区域识别和保护利用，科学务实、因地制宜推进城市绿化美化，稳步提升生态系统质量，促进“三生融合”。

二、问题导向，着眼于解决当前发展难点痛点堵点

城市更新拆迁补偿标准怎么确定？搬迁难的困局怎么破？城市更新中如何保证公共利益？围绕当前城市更新中普遍存在的难点痛点堵点问题，《实施意见》分别从完善政策体系、科学落实公共配套、合理引导市场秩序等多个方面进行了全方位的规划。

在完善城市更新政策体系上，《实施意见》分别针对更新项目合法用地比例不足、工改居、工改工项目利益不平衡、城市更新中没有搬迁补偿标准等一系列问题进行了探索创新。

例如针对更新项目合法用地比例不足问题，本次《实施意见》在把握好《坪山区非农建设用地管理办法（征求意见稿）》、《深圳市人民政府关于农村城市化历史遗留产业类和公共配套类违法建筑的处理办法》两个政策的基础上，用足用好政策的灵活性，在历史违建处理和非农用地指标调整两方面进行了政策创新，解决合法指标不足的问题，盘活我区城市更新潜力资源，支撑我区城市建设高质量发展。针对现在城市更新中没有搬迁补偿标准的问题，《实施意见》提出要制定城市更新搬迁补偿指引，合理引导原权利人预期，提高搬迁效率，降低城市更新成本。针对清租难问题，《实施意见》提出规范和引导已立项城市更新项目内物业租赁管理，强化街道监管，确保租赁活动不影响项目推进。同时，优化国资、集资处置规则，简化处置程序，提高处置效率。

此外，在关于科学规划落实公共服务设施以及提升城市功能品质等方面，《实施意见》同样给出了明确指引。例如针对城市更新开发中因过高贡献率推高项目容积率、公配设施建设和项目开发不同步、公配设施小而散及布局不够合理等问题，《意见》明确将依据法定图则和《深圳市城市规划标准与准则》统筹配置公共服务设施，科学测算、结合实际合理确定公共服务设施配建规模；同时鼓励市场实施主体承建公共服务设施，确保公共服务设施与项目同步规划、同步建设、同步使用。

三、改革创新，合力推动城市发展建设提质增效

一直以来，城市更新因涉及利益主体复杂，审批环节多、链条长等因素，导致项目开发周期过长。《实施意见》将坚持改革创新，进一步优化完善政策措施，进一步理顺体制机制，全面激发市场活力，层层压实责任，合力推动城市发展建设提质增效。

在推进城市更新提速增效上，《实施意见》提出，将通过提高更新审查审批效率、简化计划申报前期工作、建立更新业务并联审查机制等方式，全方位提速城市更新。

这其中，在提高更新审查审批效率上，明确除上级部门另有规定外，区内各级各部门不得增设审查审批环节，并减少征求意见单位个数和反馈意见时间，提高征求意见的针对性；在简化计划申报前期工作上，取消正负面清单审查和前期可行性研究，街道应指导社区股份公司在3个月内完成集资民主表决，并在5个工作日内完成重大事项备案；在建立更新业务并联审查机制上，权利人核实、历史违建简易处理可与计划立项初步审查同步开展，建筑物拆除、土壤检测可与用地审查、土地入库同步开展。通过努力，将区内及各环节审查审批时限压缩1/2。

在推进土地整备提速增效上，《实施意见》提出，将通过完善土地整备政策体系、探索土地整备新模式、加强土地整备安置房源保障等方式，全方位提速土地整备。

这其中，在完善土地整备政策体系上，加快出台土地整备利益统筹留用地测算规程、前期服务商引入规程，以及建筑物补偿权属核查、搬迁补偿安置协议备案及实施监管等一系列工作指引；在探索土地整备新模式上，挖掘一批具有潜力的土地整备项目，充分利用市、区土地整备政策，在综合功能整备区、低效已出让用地整备等方面先试先行；在加强土地整备安置房源保障上，坚持安置先行，尽快建设一批居住型安置房，多渠道筹集一批产业型安置房，确保快速安置、快速拆除、快速入库，确保市、区重点工程项目高效落地实施。

此外，在推进城市更新高效实施方面，《实施意见》分别从建立更新市场主体清退机制、多措并举加快更新项目实施、大力推进土地整备项目实施等方面进行了指引。例如在建立更新市场主体清退机制上，对出现问题的企业限期整改，定期清理一批长期无进展的项目；引导将搬迁补偿协议签订方调整为“村股份公司+原权利人”。